Конституционная реформа: через совершенствование политической системы к устойчивому развитию и процветанию Казахстана

Доклад на втором заседании круглого стола “Гражданский диалог в поддержку демократии” -
“Основные контуры конституционной реформы в Казахстане”. Алматы, 10 января 2005 г.

Уважаемые участники и
гости круглого стола!

Как и в любой стране, в казахстанском обществе есть как сторонники, так и противники проведения конституционной реформы. Хочу сразу заявить, что я являюсь убежденным сторонником конституционной реформы. На практике мне неоднократно приходилось сталкиваться с несовершенством Конституции как на госслужбе, так и в процессе общественно-политической деятельности. Я не буду приводить все примеры – их много. Напомню только о событии, которое произошло буквально на днях, – решении межрайонного экономического суда города Алматы о ликвидации Народной партии “Демократический выбор Казахстана”. Это решение наглядно продемонстрировало, что в части реализации формально закрепленных прав и свобод наша Конституция недейственна. Это решение отчетливо показывает, что мы не создали систему, которая позволяла бы казахстанцам быть уверенными в том, что их права и свободы защищены правосудием.

Противники реформы часто приводят аргументы о том, что при действующей Конституции экономика растет, в стране есть согласие и стабильность. Действительно, если судить по количественным параметрам, то экономические успехи налицо. Но, во-первых, восстановительный рост экономики характерен сейчас для всех стран СНГ, включая даже страны, пережившие гражданские войны и периоды внутренних конфликтов. Во-вторых, сегодня мы наблюдаем не качественное развитие экономики, а количественный рост экономических показателей, который базируется на росте объемов добычи сырья и благоприятной конъюнктуре цен на мировом рынке.

Противники изменений, обосновывая свои позиции, часто говорят о том, что в своем развитии Казахстан значительно обгоняет соседей по региону. Но должны ли мы сравнивать наши показатели с соседями, или мы должны ориентироваться на возможности нашей страны и потенциал нашего народа? Думаю, объективная оценка предполагает второе.

Действующая Конституция провозглашает Казахстан демократическим и социальным государством. Это означает, что в своей деятельности государство обязано руководствоваться такими ценностями, как свобода, справедливость и демократия. Но есть ли у нас справедливость в распределении национального богатства? Почему, несмотря на декларируемые и принятые многочисленные программы правительства, разрыв в уровне жизни между богатыми и бедными неуклонно растет? Почему коррупция стала нормой жизни государственного аппарата, а борьба с ней не приводит к каким бы то ни было результатам? Почему государство в лице чиновников, должностных лиц стало главным нарушителем закона в области прав и свобод граждан? Почему, провозгласив переход к рыночной экономике, создав ее формальную базу, государство не обеспечивает правовые гарантии собственности? Разве это нормально, что многие субъекты экономики связывают будущее своей собственности и бизнеса не с правовыми, а с политическими гарантиями?

Таких вопросов можно задать множество. Поиск ответов на эти вопросы приводит к ключевой проблеме – отсутствию ответственности власти.

Что касается потенциала Конституции, о котором говорят оппоненты, то сегодня очевидно, что в части, касающейся политических и экономических прав и свобод граждан, этот потенциал в виде формально правильных норм Конституции в принципе не может быть реализован, если Конституция не обеспечила существования ответственной власти.

Ответственной власть может быть только тогда, когда есть система сдержек и противовесов и когда каждый орган публичной власти имеет баланс полномочий и ответственности. Это доказано всем развитием человеческой истории.

Предусматривает ли действующая Конституция формирование ответственной перед народом власти? Имеет ли Конституция механизмы защиты от узурпации власти узким кругом лиц, от сверхконцентрации власти? Заложила ли действующая Конституция ответственность должностных лиц, соответствующую их полномочиям? Думается, любой здравомыслящий человек, небезучастный к судьбе своей страны, однозначно ответит: “нет”.

Сегодня перед Казахстаном стоит задача выхода на траекторию устойчивого развития и создания конкурентоспособной экономики. Эта задача провозглашается, в том числе и властью. Но можно ли обеспечить устойчивое развитие страны, не имея устойчивой политической системы? Очевидно, нет. Можно ли обеспечить конкурентоспособность Казахстана, не имея условий для честной конкуренции в экономике и политике внутри страны? Очевидно, что нет.

Мало у кого вызывает сомнения, что корень проблем кроется в несовершенстве нашей политической системы. Именно это привело к разрыву между формальной Конституцией и реальным положением дел в стране. В целом, если характеризовать действующую политическую систему одним словом, то я бы сказал, что это – неустойчивость. И здесь важно рассмотреть, в чем кроется неустойчивость политической системы.

В первую очередь, она заключается в не­ограниченных полномочиях одного должностного лица – главы государства при практически полном отсутствии его ответственности. Его деятельность никому не подконтрольна, и он ни перед кем не подотчетен. Хотя, по конституционному определению, президент не является главой исполнительной власти, но полномочия, которые сама Конституция закрепила за ним, сделали его таковым. Этот дуализм проявляется, в частности, и в том, что все акимы, являясь руководителями исполнительной власти на местах, являются одновременно представителями президента.

Сверхконцентрация власти предопределила привязку стабильного функционирования всего государства к субъективному фактору, к субъективным характеристикам и состоянию одного человека. Можно много размышлять о роли лидеров в судьбах стран, но думаю, каждый согласится с тем, что привязка стабильности страны и уверенности в будущем к самочувствию и нахождению у власти одного конкретного лица не согласуется с демократическим и светским характером государства, который продекларирован в Конституции.

Условием конкурентоспособности страны на мировой арене является честная конкуренция внутри страны. Наша политическая система показала свою неспособность обеспечить честную конкуренцию. Сегодня нет прозрачности и честной конкуренции ни в экономике, ни в политике. Превалирует закрытая теневая конкуренция олигархических групп за влияние на один субъект, от решений которого зависят принимаемые решения всех ветвей и уровней власти. В результате влияние на политику этих групп больше, чем влияние всего народа Казахстана. Одновременно конституционные органы, призванные защищать закон и права граждан, фактически подчинены не только президенту, но и органу, призванному только обеспечивать деятельность главы государства, – администрации президента.

Что касается парламента, призванного представлять интересы народа, то он, по сути, не участвует в выработке политики государства. Фактически парламент не исполняет роли высшего представительного органа. Вспомним, когда у нас в парламенте были дебаты или слушания о концептуальных вопросах развития страны? Даже послания президента, которые определяют основные направления, не обсуждаются в парламенте. Парламент не может контролировать исполнение законов. Он не может контролировать исполнительную власть. В конце концов, парламент, который издает законы, направленные на реализацию прав и свобод граждан, проявляет полную беспомощность в вопросах защиты конституционных прав гражданина и человека. Разве нормально, что беспрецедентные по масштабу нарушения политических прав и свобод при выборах в мажилис не стали даже предметом рассмотрения высшего представительного органа?

Указанные проблемы невозможно решить без конституционной реформы. Кроме того, сторонникам незыблемости Конституции необходимо напомнить о внутренних противоречиях самой Конституции. В частности, можно привести пример вопроса о местном самоуправлении. Прошло уже десять лет, а Казахстан так и не может принять закон о местном самоуправлении. И проблема не столько в том, что тот или иной проект закона был плох. Проблема в том, что сама Конституция заложила противоречие. Если следовать букве Конституции, то есть опасность, что в городах и населенных пунктах у нас будут существовать маслихаты и параллельные органы местного самоуправления, что противоречит здравому смыслу, Европейской хартии о местном самоуправлении и несет угрозу единству страны.

Также противоречия и недоработки характерны и вопросам ответственности должностных лиц и толкования законов.

Конституция должна учитывать как нынешнее состояние нашего общества, так и особенности нашего исторического опыта. Она должна создавать задел на будущее для преодоления наследия десятилетий тоталитарного и авторитарного режимов. Для того чтобы созидательный потенциал казахстанцев позволил привести страну к процветанию, на современном этапе и в будущем приоритет должен быть отдан защите прав и свобод граждан. Нужно иметь в виду, что у нас не было и нет проблем общенационального масштаба,связанных с нарушением гражданами общественного порядка, согласия и стабильности вследствие неограниченности их прав и свобод. У нас есть проблемы, связанные с тем, что граждане при реализации своих политических и экономических прав и свобод сталкиваются с безответственностью власти и с подавлением прав и свобод.

В целом можно констатировать, что сегодня для Казахстана характерно значительное расхождение между формально закрепленными в Конституции и имеющими место в реальности порядком формирования и осуществления государственной власти, а также возможностями реализации прав и свобод граждан. Исходя из этого, при реформировании Конституции основное внимание нужно уделить вопросам формирования, функционирования и взаимодействия ветвей власти, а также обеспечения реализации прав и свобод гражданина.

* * *

Позвольте вкратце изложить основные положения предлагаемой реформы.

Центральное место в системе органов государственной власти Казахстана должен занимать парламент – мажилис, являющийся высшим представительным и единственным законодательным органом.

Мажилис должен быть однопалатным парламентом, что соответствует унитарному характеру государства. Однопалатная модель парламента сделает законодательную ветвь власти более устойчивой, чем при двухпалатной системе, способной привести к парламентскому кризису из-за разногласий между палатами парламента.

Число депутатов мажилиса должно составлять 150-180 человек. При этом половина из них должна избираться по системе пропорционального представительства, другая – по одномандатным избирательным округам.

Одной из основных функций мажилиса должно стать осуществление контроля за деятельностью исполнительной власти. Его также следует наделить правом толковать законы.

Мажилис должен играть ключевую роль в формировании правительства республики.

Предлагается, чтобы премьер-министра назначал мажилис по представлению президента. При этом премьер-министр выбирается только из числа кандидатур, предложенных президенту депутатскими фракциями.

Не позднее двух недель с момента своего назначения премьер-министр представляет для одобрения мажилиса программу действий и состав правительства. Одобрение мажилисом программы действий правительства означает вотум доверия и начало работы этого правительства. Мажилис также своим решением утверждает структуру правительства.

Мажилис может поставить вопрос о доверии правительству или отдельному его члену. Правительство несет перед мажилисом коллективную ответственность, а каждый отдельный его член – индивидуальную ответственность за надлежащее исполнение своих обязанностей.

Правительство слагает свои полномочия перед вновь избранным составом мажилиса.

Правом законодательной инициативы должны обладать депутаты мажилиса, правительство, а также президент в рамках предоставленных ему Конституцией полномочий.

Для обеспечения контроля за деятельностью исполнительной власти в полномочия мажилиса следует отнести формирование подотчетного ему органа – Высшей контрольной комиссии, переименовав так нынешний Счетный комитет по контролю за исполнением республиканского бюджета при существенном расширении полномочий.

В целях реализации мажилисом своей функции по осуществлению контроля за точным и единообразным соблюдением законов республики в его компетенцию следует отнести назначение по представлению президента генерального прокурора. Соответственно генеральный прокурор становится подотчетным мажилису.

Для усиления полномочий мажилиса по защите установленных Конституцией прав и свобод граждан ему также следует передать право на избрание и подотчетность ему уполномоченного по правам человека. При этом необходимо расширить права и возможности уполномоченного по правам человека, доведя его деятельность до уровня полноценного, на примере развитых зарубежных стран, института омбудсмана.

В целях повышения независимости Центральной избирательной комиссии от влияния исполнительной власти необходимо формирование этого государственного органа полностью передать в ведение мажилиса. При этом следует предусмотреть механизмы, ограничивающие преобладание в составе ЦИК представителей правящей партии.

В полномочия мажилиса также предлагается включить избрание с подотчетностью ему Общественного совета по управлению государственными СМИ и Комиссии по распределению телерадиочастот.

Мажилис также должен быть наделен правом формирования высших органов правосудия страны – Верховного и Конституционного судов путем избрания их председателей и судей по представлению президента.

Наконец, мажилис должен быть наделен правом назначать по представлению президента председателя Национального банка на срок, превышающий срок полномочий мажилиса.

Усилив статус и полномочия парламента, в то же время представляется целесообразным сохранить должность президента республики, избираемого всенародно. Президент должен символизировать единство народа и обеспечивать непрерывное функционирование и согласованное взаимодействие ветвей государственной власти.

С учетом опыта и проблем, характерных для посттоталитарных обществ, и в целях предотвращения попыток продления сроков пребывания в должности главы государства по всевозможным основаниям предлагается, что гражданин может занимать должность президента только один раз.

При этом срок полномочий президента предполагается ограничить пятью годами.

Требования, предъявляемые к кандидатам в президенты, должны быть дополнены положением о том, что любой государственный служащий, который баллотируется на пост президента, обязан после своего выдвижения кандидатом уйти в отставку с занимаемой должности.

Круг полномочий президента как главы государства должен распространяться в основном на вопросы, касающиеся обороны, внешней политики и территориального устройства страны. При этом глава государства должен быть по этим вопросам наделен правом законодательной инициативы, которое найдет свою реализацию в парламенте.

К числу полномочий президента в сфере обороны следует отнести то, что он должен быть верховным главнокомандующим Вооруженными силами страны, назначать и освобождать от должности по представлению правительства высший командный состав Вооруженных сил и присваивать высшие воинские звания, объявлять общую или частичную мобилизацию в соответствии с законом.

Полномочия президента в сфере внешней политики должны состоять в том, что он наделен правом заключения международных договоров, а также назначения и принятия дипломатических представителей и осуществления представительства страны на международной арене.

За президентом сохраняются полномочия по назначению выборов в мажилис, подписанию принятых мажилисом законов и наложению на них вето, которое может быть преодолено квалифицированным большинством мажилиса.

Президент также назначает членов правительства по представлению премьер-министра и судей областных, районных и городских судов по представлению Высшего судебного совета и Квалификационной коллегии юстиции.

Президент также вправе образовывать при себе Совет национальной безопасности и Высший судебный совет. При этом полномочия и состав данных органов устанавливаются соответствующими законами.

Единственным государственным органом, формируемым и подчиненным президенту, должна стать канцелярия президента, в задачи которой войдет обеспечение деятельности главы государства.

Следует упростить процедуру импичмента главе государства. Полагаю, что президент может быть отрешен от должности в случае совершения не только государственной измены, но и иного тяжкого преступления, определяемого таковым уголовным законодательством РК.

В то же время за президентом должно сохраняться право роспуска парламента, которое ограничивается случаем, когда парламент не назначает премьер-министра в сроки, определенные Конституцией.

Касательно правительства считаю, что его статус в Конституции должен быть определен таким образом, чтобы исполнительная ветвь власти могла действовать эффективно и вместе с тем ответственно.

Правительство должно проводить всю государственную политику.

Основными полномочиями правительства должны стать обеспечение исполнения законов и осуществление общего руководства системой государственной службы, обеспечивающие внутреннюю и внешнюю безопасность страны.

В компетенцию правительства также предлагается отнести назначение префектов областей.

В рамках конституционной реформы должны быть кардинально пересмотрены принципы отношений между государством и обществом, где приоритетом должно стать усиление правовой защиты граждан и их законных интересов.

Следует четко установить, что государству разрешено все то, что установлено законом, а гражданам – все то, что не запрещено законом. Основной задачей государства по Конституции должно стать создание условий для реализации конституционных прав и свобод граждан, а также обеспечение безопасности и территориальной целостности страны.

Государство также должно стимулировать общественно-политическую активность граждан. Разрешительный характер реализации гражданами их политических прав и свобод должен быть заменен на уведомительный.

Чтобы принципы и положения, закрепленные в Конституции, носили действенный характер, необходимо повысить механизмы ее защиты. В связи с этим нужно преобразовать Конституционный совет в Конституционный суд, изменить порядок его формирования и расширить полномочия.

По своему статусу Конституционный суд как высший орган судебной власти по защите Основного закона страны должен быть независим от любых государственных органов, должностных лиц, общественных объединений и подчиняться исключительно Конституции.

Конституционный суд должен быть наделен правом давать обязательное толкование положений Конституции, выносить решения по искам о несоответствии Конституции законов, других нормативных актов парламента, президента, правительства и иных государственных органов. Целесообразно, чтобы все акты, касающиеся конституционных прав и свобод граждан, проходили обязательную экспертизу на предмет их соответствия Конституции.

Правом быть субъектами обращения в Конституционный суд должны обладать президент, депутаты парламента и маслихатов любого уровня, генеральный прокурор, уполномоченный по правам человека, политические партии, иные общественные объединения и все граждане республики, отстаивающие свои конституционные права и свободы.

В Конституции РКдолжна быть отражена роль и значимость политических партий, профсоюзов и иных общественных объединений. Для этого следует ввести соответствующий раздел.

В отношении политических партий следует предусмотреть, что их участие в общественно-политической жизни и в осуществлении государственной власти через своих представителей является формой реализации признанного Конституцией идеологического и политического многообразия в Республике Казахстан.

В Конституции должен быть определен особый статус профсоюзов. Право на объединение для защиты прав трудящихся должно подпадать под защиту Конституции.

В Основном законе страны также должны быть отражены права и статус политической оппозиции. К оппозиции следует относить любую партию, которая не участвует в формировании правительства. При этом следует обязать государство создать все необходимые условия и предоставить особые гарантии для законной деятельности оппозиции.

Изменения в Конституцию должны расширить возможности граждан для реализации своего права на свободу слова, получения и распространения информации. В связи с этим следует на конституционном уровне установить механизмы, не допускающие монополизации средств массовой информации. Также следует ограничить права и возможности исполнительной власти по влиянию на СМИ. В частности, управление государственными СМИ следует передать образуемому мажилисом и подотчетному ему Общественному совету.

В новой редакции Конституции необходимо уделить особое внимание административно-территориальному устройству и местному управлению.

Прежде всего, следует закрепить в Конституции, что административно-территориальное устройство Республики Казахстан и любые изменения в него, в том числе перечень областей и городов республиканского значения, определяются соответствующим законом.

Маслихаты должны быть во всех городских и сельских населенных пунктах. Численность депутатов маслихатов разных уровней должна быть установлена парламентом. Должны быть усилены полномочия маслихатов всех уровней по вопросам формирования местного бюджета и осуществления контроля за его исполнением, а также осуществления контроля за деятельностью местных исполнительных органов, подчиненных соответствующему акиму. Следует также ввести должность председателя маслихата.

Акимов всех уровней следует избирать населением соответствующих административно-территориальных единиц в целях повышения их ответственности перед народом. В связи с этим акимы теряют установленный действующей Конституцией статус представителей президента и правительства.

Выборные акимы и маслихаты в городских и сельских населенных пунктах признаются органами местного самоуправления.

Для обеспечения интересов республики и установления контроля за деятельностью органов местного самоуправления предлагается ввести должность областных префектов, назначаемых правительством. В обязанности префектов должна войти координация деятельности территориальных подразделений центральных исполнительных органов власти. Они также должны быть наделены правом обращаться в суд по поводу отмены решений соответствующих акимов и маслихатов, которые, по мнению префекта, противоречат законам и интересам республики. При этом префекты не имеют отношения к вопросам формирования и исполнения местного бюджета.

Уважаемые дамы и господа!

За прошедшее десятилетие наша страна значительно изменилась, изменился и мир вокруг нас. Разработанная 10 лет назад Конституция стала отражением возможностей и понимания, свойственных начальным этапам развития нашего государства. Оценивая пройденный путь и думая о будущем, мы убеждаемся в необходимости кардинальной модернизации существующей системы общественно-политических отношений и институтов. Нам необходимо привести Основной закон нашей страны в соответствие с современными возможностями общества и государства, а также сделать его способным отвечать на будущие вызовы.

Мы осознаем, что изменение Конституции – сложный и ответственный шаг. Казахстану нужна Конституция, которая будет отвечать новым потребностям более развитого гражданского общества и современного государства. Гражданам Казахстана сегодня необходима Конституция, которая создаст условия для построения стабильного, справедливого и безопасного государства.

Любые изменения Конституции должны исходить из интересов народа и государства. Мы должны быть уверены в том, что будущая Конституция обеспечит реальную систему сдержек и противовесов, а также установит основной задачей государства обеспечение необходимых условий для полноценной реализации прав и свобод каждого гражданина, процветания страны при сохранении ее единства и территориальной целостности.

Особо следует отметить, что казахстанцы проявили высокую степень толерантности в самый сложный период социально-экономических реформ. Несомненно, что они, чувствуя свою ответственность за сохранение независимости республики и стабильности, показали яркий пример приоритета интересов государства, зачастую понимая, что это идет в ущерб их собственным правам и свободам.

Полагаю, что все, кто выступает как “за”, так и против изменения Конституции, должны согласиться с тем, что теперь приоритет следует отдать интересам общества и гражданина. Тем же, кто противопоставляет их интересам государства, хочу сказать, что история не раз демонстрировала: только то государство, которое создает условия для реализации потенциала своих граждан через обеспечение их прав и свобод, может быть конкурентоспособным и сильным в долгосрочном периоде.

Сегодня все больше граждан понимают, что причиной неадекватного экономическому потенциалу страны уровня жизни многих из них является несовершенство политической системы. Именно поэтому все шире становится социальная база политических преобразований и, в частности, конституционной реформы.

Конституционная реформа призвана решить не формальные проблемы юридических норм, а проблемы страны, порожденные несовершенством действующей Конституции, которая не позволяет реализовать весь потенциал казахстанского общества в экономике, политике, социальной и духовной сферах и сдерживает его развитие по пути прогресса.

Конституционная реформа – это не дань определенной политической моде, не прихоть каких-либо действующих политических сил, а назревшая необходимость для всей страны и ее граждан.

Участники форума решили продолжить обсуждение вопроса об основных
контурах конституционной реформы в РК на следующем заседании круглого стола 24 января т.г.

Пресс-служба круглого стола “Гражданский диалог в поддержку демократии”

Контакт. тел./факс (8-3272) 78-02-17 E-mail: dialogkz@mail.ru